Integraal Riviermanagement op het Deltacongres

‘Nu voor later’ luidde het motto van het veertiende Nationaal Deltacongres. Er is geen tijd te verliezen met het nemen van klimaatmaatregelen, zegt de deltacommissaris daarmee. Het programma Integraal Riviermanagement (IRM) staat in de startblokken. Het is op papier gereed en wacht bestuurlijke besluitvorming en inspraak. “We moeten gewoon beginnen” stelt Marco Taal van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in de workshop ‘Rijn en Maas in balans’. Dat dat nog niet zo makkelijk is bewijzen de ervaringen met de Gelderse Poort, onderwerp van de workshop ‘Van beleid naar praktijk’. Het ultieme doel voor IRM is voor Li An Phoa (auteur ‘Drinkbare rivieren’) helder, “ ….. overal water uit de rivier kunnen drinken.”

Lagerhuisdebat: Hoe brengen we Rijn en Maas in balans?

Over het probleem zijn WWF-NL, ARK Rewilding Nederland (beide deel uitmakend van de coalitie Levende Rivieren) en IRM het eens. Maas en Rijn zijn uit balans. Voortschrijdende erosie van de rivierbodem veroorzaakt achteruitgang van natuur en problemen voor de scheepvaart. Met haar manifest van 1 november benadrukt de coalitie de ernst van de situatie en de urgentie van een aanpak. De vraag is hoe die aanpak eruit moet zien, tot wat voor een rivierbeeld deze leidt en hoeveel ruimte er voor tal van functies zal zijn. Over deze vragen organiseerden WWF-NL, ARK Rewilding Nederland en IRM gezamenlijk de workshop “Hoe brengen we Rijn en Maas in balans?”

Jette Eshuis (IRM) en Bas Roels (coördinator Nederland bij WWF-NL en woordvoerder voor de coalitie Levende Rivieren) leiden de workshop in, Jette met een korte toelichting over het voorgenomen rivierenbeleid van Integraal Riviermanagement en Bas met het manifest en plan Ruimte voor Levende Rivieren. Daarna gaan de stoelen aan de kant voor een Lagerhuisdebat. Stellingen worden omarmd of verworpen door links of rechts in de ruimte te gaan staan. ‘Dagverlichter’ Lisa Peters zoekt naar de argumenten en dat leidt niet zelden tot een oversteek van het ene kamp naar het andere.

Drinkbare rivieren

In 2005 reist Li An Phoa naar Canada om zich aan te sluiten bij een protest tegen de aanleg van een waterkrachtcentrale in de rivier de Rupert. Ze kanoot dagenlang en is verrukt dat ze zo uit de rivier kan drinken. Enkele jaren later kan dat niet meer. De waterkrachtcentrale is in aanbouw, bomen zijn gekapt, beton gestort en het water is vervuild met kwik. Li An belooft de Rupert plechtig te strijden voor drinkbare rivieren. En dat doet zij sindsdien.

Zij vraagt aandacht voor de toestand van menig rivier in binnen– en buitenland, door te wandelen van bron tot monding. Door te spreken met rivierbewoners, de waterkwaliteit te onderzoeken met schoolkinderen en netwerken te smeden met rivierbestuurders. Zo trekt ze de aandacht van media, deskundigen en beleidsmakers. In 2021 tekent zij haar ervaringen op in het boek ‘Drinkbare rivieren. Een reis, een droom, een levenswerk’ samen met Maarten van der Schaaf.

Li An opent de workshop in gesprek met Lisa Peters.

De verwondering van een drinkbare rivier zou ons kompas moeten zijn om uiteindelijk ons gezamenlijke doel te bereiken.

_{Li An Phoa, auteur 'Drinkbare Rivieren'}

IRM kan volgens Li An verbindend werken en is gericht op een toekomstbestendig rivierengebied. Een goede stap in de richting van ‘drinkbaar'.Dat brengt haar tot de stelling: ‘IRM is pas geslaagd als we overal in Nederland water uit de rivier kunnen drinken’. “Als we dit bereikt hebben is alles op het land in balans en gezond”, licht zij toe.

Het debat kan beginnen. Ondersteuners van de stelling wijzen erop dat de rivieren al een bron van drinkwater zijn. Het doel is dus realistisch en van IRM mag verwacht worden dat het de drinkwaterkwaliteit zal verbeteren. In ieder geval mag het nieuwe beleid er niet toe leiden dat de drinkbaarheid verslechtert. Sceptici antwoorden dat IRM met geen woorden rept over drinkbaarheid en daarvoor dus geen garanties biedt. Bovendien – vinden zij – kan een integraal programma als IRM ook geslaagd zijn als nadrukkelijker voor andere functies dan drinkbaarheid gekozen wordt.

Ecologisch functioneren is het doel

Siep Groen is senior beleidsmedewerker bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Mede namens het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is hij ambtelijk verantwoordelijk voor de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW). De PAGW heeft tot doel de natuur te versterken, onder andere in het rivierengebied. De PAGW-doelen voor het rivierengebied zijn ondergebracht bij IRM. De natuurlijke ontwikkeling van de Gelderse Poort maakt hier een belangrijk deel van uit. De Gelderse Poort die centraal staat in de tweede IRM-workshop ‘Van beleid naar praktijk’ op dit Deltacongres.

Siep verdedigt de stelling dat ‘het ecologisch functioneren leidend moet zijn bij de herinrichting van het rivierengebied’. Hij refereert naar het historische beeld waarbij rivieren veel meer ruimte hadden dan thans. “De rivier als onderdeel van een rivierdal vereist tienduizenden hectares binnendijks” zegt Siep. Het is een toekomstbeeld dat past bij de stroomgebiedsbenadering, zo ondersteunt het publiek de stelling. Het publiek vindt Siep zelfs wat bescheiden; de rivier nam vroeger veel meer ruimte in beslag dan de tienduizenden hectares die nu achter de dijken liggen. Die ruimte terugnemen is realistisch als je het maar over lange tijd uitsmeert.

Zorg is er over de mogelijkheden die nog buitendijks liggen. Niet dat deze benut worden, maar dat ze ertoe zullen leiden dat kansen binnendijks blijven liggen. Grootschalig binnendijkse gebieden toevoegen aan het riviersysteem is juist uiterst irreëel, reageren de opponenten. Die ruimte is nodig voor andere maatschappelijke opgaven. Bovendien zijn er buitendijks voldoende mogelijkheden om de doelen van IRM te behalen.

Kunnen recreatie en natuur goed samengaan?

De natuur gaat hard achteruit, zo stelt de coalitie Levende rivieren in haar manifest. “Gevaar is dat we omwille van de waterveiligheid en de economie voortdenderen ten koste van natuur en leefbaarheid”, zegt Bas Roels. Dat kan anders.

Door de rivier te laten ademen komt er meer ruimte voor natuur en recreatie

_{Bas Roels, coördinator Nederland bij WWF-NL en woordvoerder voor de coalitie Levende Rivieren}

De afgelopen jaren is de behoefte aan recreatieruimte fors toegenomen. Ruimte voor de rivier kan volgens Bas niet alleen ruimte bieden aan recreatie, maar ook de landbouwtransitie versnellen. De coalitie ziet een rol voor de landbouw in het beheer van de uiterwaarden, het behoud en de ontwikkeling van natuurwaarden. In de coalitie werken natuurorganisaties, recreatie (ANWB) en milieubewuste boeren dan ook samen. Dat brengt Bas tot de stelling ‘er moet in het rivierengebied veel meer ruimte komen voor recreatie’.

“Stel zoveel mogelijk open, iedereen betaalt mee, dus moet ervan kunnen genieten”, luidt een hartenkreet. Die ruimte voor meer recreatie is al in het rivierengebied aanwezig, het wordt alleen niet benut, de bereikbaarheid laat vaak nog te wensen over. Als meer mensen het rivierengebied kunnen beleven dan ontstaat er ook meer betrokkenheid bij die rivier.

Die vlieger gaat volgens de critici niet op. De meeste mensen wonen juist ver van het rivierengebied en zullen er niet makkelijk heengaan, hoe toegankelijk het ook mag zijn. En vergeet niet, recreatie maakt ook veel kapot en toename daarvan zal zeker niet bijdragen aan het doel natuur te ontwikkelen.

Het water is weids

Geert Snoeij zet de discussie over ruimtegebruik in het rivierengebied voort. Zijn stelling luidt: ‘op de rivieren is er ruimte genoeg voor meer schepen’. Geert is beleidsadviseur nautische techniek, water en infrastructuur bij Koninklijke Binnenvaart Nederland. Mede van Geerts hand verscheen in september de ‘Laagwatervisie voor de binnenvaart in Nederland en op de Rijn’, inmiddels vertaald in het Duits en Engels, omdat ons stroomgebied immers internationaal is.

Sinds 2018 worden stremmingen voor de scheepvaart in de grote rivieren als gevolg van laagwater niet meer als incident ervaren, maar als een wederkerend en steeds langduriger probleem. Vreemd genoeg toont juist laagwater aan dat er veel ruimte voor de binnenvaartschepen over is. Bij laag water zijn er namelijk meer schepen nodig om de benodigde goederen op de plaats van bestemming te krijgen en die zijn er dan ook.

De ontwikkeling naar een circulaire economie zal de groei van de scheepvaart verder stimuleren, is de verwachting. Maar is groei van transport wel verstandig, ook al is de ruimte fysiek aanwezig en is scheepvaart een relatief milieuvriendelijke transportwijze? Zou minder consumeren niet een betere oplossing zijn zodat transportbewegingen juist beperkt kunnen worden? Dan blijft er ook ruimte op de rivier over en die ruimte is nooit loos, zo luidt de oppositie.

Gewoon beginnen

Als vertegenwoordiger van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is Marco Taal de afgelopen weken samen met programmamanager IRM Jan Willem Kamerman op pad geweest om IRM bij de tientallen overheden, programma’s en organisaties die op een of andere manier een link hebben met IRM toe te lichten. De reacties op het programma zijn overwegend positief en wellicht brengt dat Marco tot de stelling ‘we moeten gewoon beginnen en we zien wel waar we uitkomen’.

Marco ligt toe dat zorgvuldigheid en behoefte aan zekerheid wel eens leiden tot uitstel van handelen van overheden. Maar de klimaatontwikkelingen vragen nu om actie. En gelukkig gebeurt er al van alles in het rivierengebied als voorbode van IRM. Critici vrezen een stuurloos proces als de stelling van Marco ter harte wordt genomen. “We zien wel waar we uitkomen is een verkeerd uitgangspunt, je moet weten welke uitkomst je wil behalen”, is een opmerking. “IRM kan ook niet om dwingende kaders (zoals die van waterveiligheid) heen”, is een andere. “In grote lijnen weet IRM wel waar het heen wil, maar de problematiek is dermate complex dat we de uitkomst op voorhand niet kunnen garanderen”, is de reactie, “beginnen is niet zomaar wat doen”. Met de afsluitende opmerking “beginnen met verstand” eindigt deze stelling in een redelijke consensus.

En volgens Li An geldt dat voor het hele Lagerhuisdebat. “We zijn het diep van binnen eigenlijk best met elkaar eens, maar lopen in formulering uiteen,” zegt zij. Bas verwoordt het met: “er is veel ‘common ground’. Marco besluit: “rivieren zijn de aderen van onze samenleving en deze discussie brengt bezieling. Als we de bezieling hebben komen we er technisch ook wel uit.” Laten we met IRM dan maar gewoon beginnen.

Van beleid naar praktijk; De Gelderse Poort

De Gelderse Poort is het rivierengebied tussen Arnhem, Nijmegen, Dieren en de grens met Duitsland. Een immens gebied, waar de Rijn zich vertakt bij twee splitsingspunten. Hier komen de grenzen van de rivier in zicht. De watertoevoer naar Noord-Nederland neemt af, de Waal is minder goed bevaarbaar bij Nijmegen en uiterwaardennatuur verdroogt. In de Gelderse Poort ligt in belangrijke mate de sleutel voor een toekomstbestendig riviersysteem. Daarom is de Gelderse Poort zowel pilot van IRM als hotspot voor de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW).

“Gewoon begonnen”

In de Gelderse Poort is men al ‘gewoon begonnen’. In 2022 is een pre-verkenning uitgevoerd en op basis daarvan zijn in het kader van de PAGW middelen ter beschikking gesteld om een ‘startbeslissing MIRT 1’ in 2025 voor te bereiden. De eerste van vier stappen die het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) voorschrijft om te komen tot projecten en programma’s waar Rijk en regio samenwerken aan de ruimtelijke inrichting van Nederland. Het uitvoeren van maatregelen wordt vanaf 2029 verwacht.

Integraal werken is samenwerken

Hoe vindt een project als de Gelderse Poort haar weg door het woud van plannen en programma’s en wat zou IRM haar kunnen bieden? is de vraag die centraal staat in de tweede workshop ‘Van beleid naar praktijk’. “Integraal werken betekent ook met elkaar werken, we moeten het met z’n allen doen”, opent Melhat Kurt, kersvers afdelingshoofd Waterveiligheid en Deltafonds bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de workshop. “Ik hoop in de pilots te leren en handvatten te vinden”, vervolgt zij. Die handschoen wordt opgepakt door Renier Koenraadt, programmamanager Gelderse Poort en Mayke van Haagen, projectleider van de gebiedsontwikkeling Havikerwaard, Beimerwaard, Fraterwaard en Olburgerwaard (HBFO), deel uitmakend van de Gelderse Poort. Zij delen hun ervaringen en stellen vragen die met de zaal worden bediscussieerd.

Het ‘DNA’ van de rivier

• De PAGW richt zich op een robuust en veerkrachtig rivierecosysteem in 2050, licht Renier toe. In de Gelderse Poort moeten daarvoor problemen als verdroging, afname van de hydromorfologische dynamiek en versnippering van natuurgebieden worden opgelost. De oplossingen moeten passen bij ‘het DNA van de rivier’, vertelt Renier, of anders gezegd bij de vorm, maat en schaal van het riviersysteem. Renier ziet de volgende concrete uitdagingen voor zich:
• herstellen van de uitwisseling van soorten en sediment tussen uiterwaard en zomerbed,
• reanimeren van de oorspronkelijk cyclische processen van afbraak en opbouw, erosie en sedimentatie in de rivier,
• creëren van tijd en ruimte voor successie - de natuurlijke opvolging van ecosystemen - en een betere waterkwaliteit,
• versterken van de relatie tussen het riviersysteem en de omgeving.

Een weg door het woud

Renier gaat deze uitdagingen aan in een omgeving van zo’n 20 verschillende overheden, waaronder 12 gemeenten, tenminste 11 programma’s en ambities, om maar niet te spreken van de veelheid aan maatschappelijke belangen. Vertegenwoordigers van enkele programma’s zitten in de zaal en dragen actief bij aan de discussie. Jan Willem Kamerman is programmamanager IRM, Siep Groen ambtelijk opdrachtgever PAGW, Mathieu Schouten strategisch landschapsarchitect bij de Groene Metropoolregio Arnhem – Nijmegen en Twan Brinkhof senior beleidsadviseur Water en Dijken bij waterschap Rivierenland en actief betrokken bij het Hoogwaterbeschermingsprogramma.

“De ruimteclaims in de Gelderse Poort zijn enorm”, concludeert Renier, “dat pleit voor meervoudig ruimtegebruik en integraal werken, terwijl de budgetten komen van programma’s die eigen doelen vooropstellen. Wie voert de regie en welke governance hoort daarbij? Hoe maak je een integrale afweging over alle programma’s heen, wetende dat niet alle ambities en opgaven zijn te realiseren? Hoe breng je budgetten vanuit Rijk en regio in het gebied en in de tijd bij elkaar?”

De ruimte claims in de Gelderse Poort zijn enorm

_{Renier Koenraadt, programmamanager Gelderse Poort}

Over regie en samenwerking

De vragen leiden tot een levendig debat over regie en samenwerking. Waar Twan denkt dat IRM, als Rijksprogramma staande voor integrale aanpak van het rivierengebied, de regie zou moeten krijgen speelt Siep met de gedachte om de regie bij de provincie te beleggen. “Omdat er meerdere opgaven spelen dan alleen wateropgaven is het interessant om de provincie als gebiedsregisseur in positie te brengen”, meent hij, “maar dat vraagt een dienende opstelling van het Rijk”.

Mathieu herinnert zich een dienende opstelling in het Ruimte voor de Rivierproject Nijmegen Lent (Spiegelwaal), waar hij namens de gemeente Nijmegen een van de drijvende krachten was. Maar die regionale regie speelde zich wel af binnen harde rijkskaders van doelbereik (minimale waterstandsverlaging), tijd en geld. De opgave van IRM en de Gelderse Poort is echter ingewikkelder en minder vaststaand dan van Ruimte voor de Rivier. Simpelweg kopiëren is dus niet aan de orde, maar inspireren kan wel.

Nieuwsgierigheid naar andermans opgaven blijkt bijvoorbeeld de smeerolie voor samenwerking. En het helpt ook als samenwerkingspartners opdrachten meekrijgen met ruimte en mandaat om naar elkaar toe te bewegen. Samenwerking is datgene waar Jan Willem liever de nadruk op legt dan op regie. “Je hebt meerdere rollen nodig”, zegt hij, ”maar dat vereist wel een heldere taak- en rolverdeling”. Uiteindelijk moet natuurlijk wel helder zijn welke overheid op welk moment waarover een knoop moet doorhakken.

• Mathieu pleit er dan voor om te beginnen met het brengen van ordening in de rollen van de rijksoverheden “in ruimte en tijd”. Mathieu spreekt vanuit zijn ervaring bij de Groene Deltametropool, een samenwerkingsverband van 18 gemeenten dat aan vijf opgaven werkt in een gebied waar de Gelderse Poort het grootste deel van uitmaakt. Die vijf opgaven zijn:
• verbonden regio (mobiliteit en bereikbaarheid),
• productieve regio (economie en arbeidsmarkt),
• circulaire regio (circulariteit, duurzaamheid, klimaat en energie),
• ontspannen regio (leefbaarheid, natuur & landschap, cultuur en erfgoed),
• groene groeiregio (woningbouw en leefomgeving).

De uiterwaarden langs de IJssel

Mayke van Haagen is verantwoordelijk voor het gebiedsproces in de uiterwaarden Havikerwaard, Beimerwaard, Fraterwaard en Olburgerwaard (HBFO). Voor deze langs de IJssel gelegen uiterwaarden heeft Mayke niet minder dan 12 regionale opgaven, ambities en initiateven geïdentificeerd, waaronder hoogwaterveiligheid en klimaat, energietransitie en duurzame landbouw. Haar taak is het om hier integrale oplossingen voor in kaart te brengen, daarbij uitgaande van de beleidsopties en keuzes voor het riviersysteem van de Boven-IJssel en gericht op het oplossen van problemen zoals verdroging. Dit alles in nauwe samenspraak met partners en belanghebbenden in het gebied.

• De uitdagingen in haar gebied formuleert zij als volgt:
• Hoe geven we de IJssel de ruimte zodat deze zowel bij hoog water als bij laag water goed bevaarbaar blijft en ook de waterkwaliteit verbetert? Wat betekent dat voor het (gebruik van) de uiterwaarden?
• Hoe pakken we de verdroging aan gezien de klimaatverandering, bodemerosie op de IJssel en de verwachte behoefte aan drinkwater?
• Hoe verdelen we de ruimte die in de toekomst nodig is voor de rivier, de landbouw, de natuur en de waterkwaliteit? Hoe houden we de landgoederen in stand?

Verlangen naar zekerheid

“De IRM-opgaven voor de Boven-IJssel zijn niet helder”, zegt Mayke, “maar leggen waarschijnlijk wel een claim op de beschikbare ruimte en het gebruik. Landgoedeigenaren, pachters en ondernemers in de HBFO willen duidelijkheid en afspraken voor een langere periode vanwege investeringen die ze moeten doen om hun bedrijf gezond te houden. Hoe maak je langjarige afspraken met zoveel onzekerheden? Hoe houden we het gebied vitaal tot de rivieropgaven op de Boven-IJssel voor 2025 duidelijk zijn?”
IRM gaat binnenkort niet die helderheid bieden die op projectniveau, bij landgoedeigenaren, pachters en ondernemers gewenst is. In het aanstaande programma IRM worden beleidsuitgangspunten geformuleerd die weliswaar na vaststelling zullen leiden tot uitwerkingen op gebiedsniveau, maar dat gaat nog wel enkele jaren duren. Ook de panelleden brengen geen panklare oplossingen en adviezen mee om de lokale onzekerheden tegemoet te treden. Daarvoor is HBFO als gebied met haar problematiek te uniek.

Er ontspint zich wel een discussie – met voorbeelden gelardeerd – hoe grip te krijgen op de complexiteit en hoe samenwerking vorm te geven. Ordening is van belang, is een opmerking. Bijvoorbeeld door onderscheid te maken tussen toekomstwensen en opgaven die er al formeel liggen. Door te onderscheiden op welk schaalniveau welke opgave zich bevindt en wie daarvoor verantwoordelijk is en die schaalniveaus actief met elkaar te verbinden.

Ook ruimte voor flexibiliteit en adaptatie worden van belang geacht. Juist in complexe situaties is tijd nodig om gaandeweg de logische verbinding tussen de verschillende opgaven en ambities te vinden. Die tijd wordt in de praktijk veelal niet of mondjesmaat gegeven. Dat heeft meestal zijn weerslag op de samenwerking en daarmee het vinden van integrale en gedragen oplossingen.